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Revista de Derecho de la
Universidad Católica de Valparaíso
XXII (Valparaíso, Chile, 2001)
DEMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN EN CHILE
1
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AMEL CAZOR ALISTE
Universidad Austral de Chile
I
. CONTEXTO DEL ESTUDIO
A partir del año 1990 se ha inaugurado en nuestro país el período de
transición
hacia la democracia
, ya van once años del inicio de este acontecimiento
(y 20 años de la entrada en vigor de la actual Carta Fundamental) y aún
quedan otros tantos para la consolidación de un pleno sistema democrático.
Haciendo una evaluación de esta temática, el primer interrogante que
surge sobre el particular es el siguiente: ¿Cuál sería el grado de evolución
actual de la democracia chilena? La respuesta al respecto es concluyente:
nuestra democracia es aún imperpecta o limitada. Se podría legitimamente
contraargumentar a esta conclusión diciendo que el sistema democrático
no es pleno en ninguna sociedad política del mundo. Esto lleva necesariamente
a la disyuntiva de cómo
debería ser el régimen democrático al cual
aspiramos como sociedad. En este sentido el profesor Agustín Squella formula
una interesante pregunta: ¿Es la democracia que tenemos la democracia
a que aspiramos? Contestando a su interrogante señala que “puede tener
dos respuestas, a saber, que la democracia limitada que tenemos es la democracia
a que aspiramos, o que la democracia limitada que tenemos no es la
democracia a que aspiramos”
2 ; valer decir, la respuesta va a depender de que
se acepte una u otra opción, esto es, si las limitaciones a nuestra actual
democracia nos parecen bien o nos parecen mal
3 .
Obviamente que, al igual que el autor citado, el razonamiento de esta
ponencia se circunscribirá al hecho de que nuestra actual democracia es
insatisfactoria. Por ello, más bien, se discurrirá en torno al concepto de
democracia como ideal de vida, esto es, la democracia como un fin en sí
1
Ponencia basada en el artículo del mismo autor titulado Democracia y Constitución
en Chile,
publicado en Revista de Derecho, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad Austral de Chile, Vol. XI, diciembre de 2000, págs. 27–34.
2
La democracia que tenemos no es la democracia a que aspiramos, en AA. VV, Democratizar
la democracia: Reformas pendientes.
LOM, Santiago, 2000, pág. 29.
3
Ibídem, pág. 29.
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EMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN EN CHILE
misma (vale decir, como un conjunto de valores que expresan las aspiraciones
de igualdad y libertad de los seres humanos), y no como un medio
(como podría eventualmente colegirse de parte de aquellos que considerarían
aceptables las actuales limitaciones de nuestra democracia), pues ésta
quiera que éstas fueren.
Corroborando esta conclusión primaria, se debe hacer frente asimismo
al
problema constitucional chileno. En efecto, para nadie es un misterio que
la Constitución de 1980 adolece de una clara falta de legitimidad de
origen,
por dos causas principales. En primer término, es fruto de un constituyente
autoritario (Comisión para el Estudio de la Nueva Constitución), cuyos
integrantes en ningún caso representaron la pluralidad ideológica que necesariamente
se requiere para generar una Carta normativo-democrática. En
segundo lugar, su aprobación se realizó mediante plebiscito que no cumplió
los requisitos exigidos en un acto electoral democrático, ya que no se observaron
en su oportunidad las mínimas garantías de libertad e información.
Igualmente, desde la perspectiva de su
contenido, la actual Carta Fundamental
configura una serie de “enclaves” antidemocráticos.
Todas estas circunstancias que afectan a la Carta Magna, no han permitido
lograr, a veinte años de su entrada en vigor, el necesario consenso y aceptación
por parte de los miembros de la sociedad política, constituyendo más
un elemento de controversia que de unión entre los chilenos. Esta falta de
consenso constitucional existente, también, es un claro reflejo del divorcio
que se constata entre democracia y Constitución; donde la democracia –
como expresión de la soberanía del pueblo como categoría jurídica– no ha
jugado el rol que se requiere como principio legitimador, tanto externo (ya
que la Carta fue originada a través de un procedimiento no democrático)
como interno (ya que la Carta es deficitaria acerca de su propia legitimidad
de contenido), de una Constitución auténticamente normativa
4 .
Por esta razón, a mi entender, el asunto de la Constitución democrática es
uno de los temas de mayor envergadura que se suscita dentro de la realidad
jurídico-política del Chile actual. Más precisamente, constituye una de las
metas u objetivos primordiales que demanda el buen desenvolvimiento de su
sociedad, cuyas instituciones –jurídicas, políticas y sociales– deben necesariamente
reflejar el consenso constitucional que irradia una Carta Magna
verdaderamente democrática, que no es precisamente el caso chileno.
Ahora bien, dentro de la categoría de Constitución democrática, como
indica el profesor español Manuel Aragón, democracia y Constitución son
conceptos que se generan y complementan. Abordar esta relación significa
hacer frente a lo que la doctrina ha denominado como teoría constitucional
4
Vid. Manuel ARAGON, Constitución y democracia, Tecnos, Madrid, 1989, págs.
19 y 27.
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de la democracia, esto es, “la democracia como principio legitimador
de la
Constitución, es decir, la soberanía del pueblo como categoría jurídica”
5 .
Sin embargo, la concepción de la democracia no solamente se analizará
como categoría jurídica, sino también como noción política; especialmente
–esta última–, debido a los límites propios que se constatan en la democracia
chilena, cuyos problemas, como antecedentes previos, hay que necesariamente
aislar para comprender el claro déficit en su papel legitimador
dentro del sistema constitucional.
Para que se entienda mejor, el espíritu de esta ponencia se centrará principalmente
en la relación democracia - Constitución, esto es, la democracia
como principio legitimador de la Constitución. Sin embargo, para comprender
mejor esta relación se debe dilucidar, como primera cuestión, qué
se entiende por democracia y cuál es su contenido (vale decir, los criterios
que se requieren para medir la democraticidad de un sistema); y, posteriormente,
cuál es el significado político de la Constitución y cómo lo político
encarna la pretensión de legitimidad en una Constitución democrática.
A continuación se pasará al análisis de la democracia como noción política
y las limitaciones que se constatan en la sociedad chilena.
II
. LA DEMOCRACIA CHILENA Y SUS LÍMITES
Como punto de partida, y antes de analizar el caso chileno en particular, se
estudiarán ciertos aspectos fundamentales, en la teoría general, de la democracia
como categoría política. En este sentido se abordará, someramente,
lo relativo al concepto de la democracia y al contenido de la misma.
Para abordar este concepto se debe necesariamente considerar la naturaleza
bifronte del mismo. Donde se distingue entre un concepto ideal y un
concepto real
6 : a) concepto ideal: en este sentido la Democracia es un ideal
o conjunto de valores que expresan las aspiraciones de igualdad y libertad
de los seres humanos, vale decir, como un postulado ético donde el pueblo
se constituye en sujeto del poder (se trata de una concepción no estricta-
5
Ibídem, pág. 19.
6
En este sentido, las democracias son sistemas que parten, por una parte, de una
determinada naturaleza normativa, es decir, la democracia es un “ideal” cargado de
valores, como justicia, igualdad, seguridad, decencia. Pero, por la otra, tiene una determinada
plasmación “real” o empírica, necesaria, a su vez, para saber como son sus
diferentes manifestaciones concretas (vid. Fernando V
ALLESPÍN, Robert Dahl y la Democracia,
en
El País, 20 de marzo de 1999). Del mismo modo, Robert Dahl indica:
“Cuando discutimos sobre la democracia, quizá nada induzca más a la confusión que
el simple hecho de que “democracia” se refiere tanto a un ideal cómo a una realidad”
(
La democracia. Una guía para los ciudadanos, Taurus, Madrid, 1999, pág. 35).
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EMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN EN CHILE
mente política)
7 ; b) concepto real o práctico: este ideal (Democracia con
mayúscula), a su vez, se plantea en la práctica como un modelo o forma de
gobierno denominado sistema democrático (democracia con minúscula),
vale decir, un modelo de regulación de la convivencia política de una sociedad
concreta, que se manifiesta en una serie de normas, instituciones y actividades
políticas.
8
Ambos conceptos no son antagónicos, ni mucho menos, sino que es necesario
considerarlos en una relación de simultaneidad. Ya que, como indica
Gurutz Jáuregui, “el logro del ideal democrático resulta tan imposible como
imprescindible su búsqueda permanente”
9 ; esto es, el concepto de democracia
se debe necesariamente circunscribir dentro del binomio imposibilidad -
imprescindibilidad (Robert Michels), que, a su vez, determina una conexión
entre la Democracia ideal y la democracia real
10 . La imposibilidad del logro
del ideal democrático es un elemento imprescindible para la determinación y
comparación de la democracia real. Con ello, por ejemplo, se ponen de manifiesto
los hechos diarios, teniendo como referente el ideal ético-político de
la Democracia. El problema fundamental reside, de esta forma, en lograr una
optimización de los ideales democráticos, sin renunciar a ellos, para deducir
de ese modo el abismo entre la Democracia ideal y la democracia real
11 .
En cuanto al contenido de la democracia, ésta (obviamente referida a la
democracia real) debe reunir determinados requisitos para que el sistema
político posea la condición de democrático. Para ello se pueden distinguir
dos tipos de criterios: el relativo al
método (es decir, el cómo de la democracia);
y el concerniente a los
fines (esto es, el qué de la democracia).
Joseph Schumpeter, en su obra
Capitalismo, sociedad y democracia12 , plantea
un método para la democracia. Donde manifiesta que la democracia es,
principalmente, un “método político” y no puede constituir un fin en sí
misma. Que se traduce en un conjunto de reglas a través de las cuales se
crean determinadas formas de convivencia democrática; vale decir, se trata
de una
democracia procedimental (v. gr., elecciones periódicas, aplicación
del juego de las minorías y mayorías), que excluye cualquier elemento
valorativo o finalista. Dicho en otros términos, considera este autor que el
7
Vid. Gurutz JÁUREGUI, La democracia en la encrucijada, Anagrama, Barcelona,
1995, pág. 18.
8
Ibídem, pág. 19.
9
Ibídem, pág. 20.
10
Ibídem, pág. 21.
11
En efecto, como expresa Fernando VALLESPÍN, citando a F. Scharpf, la democracia
“no puede eludir estar en una permanente tensión entre
utopía y adaptación” (Robert
Dahl y la Democracia
, op. cit.).
12
Vid. Aguilar, Madrid, 1968, págs. 311 y 312.
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principal acuerdo de los ciudadanos está en torno a ciertas
reglas del juego y
no una comunidad de valores, ya que cada ciudadano tiene valores distintos
que persigue individualmente. Esta concepción instrumental de la democracia
era sustantada también por el principal ideólogo de la institucionalidad
del régimen militar Jaime Guzman, quien en el año 1979 expresaba: “La
democracia es una forma de gobierno, y como tal solo un medio, –y ni
siquiera el único o el más adecuado en toda circunstancia– para favorecer la
libertad, que en cambio integra la forma de vida hacia la cual todo sistema
político humanista debe tender como fin u objetivo. Dicha forma de vida –
prosigue– incluye además la seguridad y el progreso, tanto espiritual como
material, y dentro de esto, tanto económico como social”
13 .
En su tesis Schumpeter plantea el siguiente silogismo: método y fin son
compartimentos estancos; lo que es erróneo
14 . Ya que método y fin están
inexorablemente conectados, es decir, no cabe un método sin unos fines que
los justifiquen; de ahí que la democracia no sólo es un método sino también
resultado. “Trasladando la cuestión a términos jurídico-constitucionales –
como señala Jáuregui–, para que una Constitución sea democrática no es
suficiente que haya sido emanada democráticamente; resulta imprescindible
que también establezca un Estado democrático, es decir que su contenido
material, sus fines, resulten democráticos”.
15 Por esta razón, para este autor
la democracia, además del método, debe considerar determinados aspectos
materiales. En este sentido se ha establecido un umbral mínimo de la democracia,
el cual se traduce en los siguientes criterios fundamentales: a) libertades
sustanciales: se exigen determinadas libertades mínimas, v. gr., libertad
de información, expresión, etc.; b) forma de selección del poder político:
elecciones libres y periódicas, igualdad del voto, igualdad de la representación,
representación de las minorías y mayorías, etc.; c) organización y funcionamiento
del propio sistema democrático: la ausencia de controles no
democráticos externos o internos, el principio de mayoría, el principio de
división de los poderes, independencia del poder judicial, el sometimiento
de los poderes públicos y los ciudadanos al ordenamiento jurídico, etc.
16
13
Citado por Renato CRISTI en su obra Pensamiento político de Jaime Guzmán.
Autoridad y libertad.
LOM, Santiago, 2000, pág. 11.
14
Vid. Gurutz JÁUREGUI, La democracia en la encrucijada, op. cit., págs. 25 y 26.
15
Ibídem, págs. 27 y 28.
16
Ibídem, pág. 30. Para Robert DAHL existen al menos cinco criterios que se
deben necesariamente considerar en un gobierno democrático:
Participación efectiva:
todos los miembros del cuerpo político deben tener oportunidades iguales y efectivas
para hacer que sus puntos de vista sobre cómo haya de ser la política sean conocidos
por los otros miembros.
Igualdad de voto: cuando llegue el momento en el que sea
adoptada finalmente la decisión sobre la política, todo miembro debe tener una igual
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EMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN EN CHILE
La democracia, además de su umbral mínimo, también debe establecer
un umbral comparativo de democratización, que consiste en una gradación
de la intensidad democrática entre los países que han alcanzado un grado de
desarrollo democrático más alto, con respecto a los niveles de democraticidad
alcanzado en la mayoría de los otros sistemas políticos
17 . Cuando la gradación
se modifica o avanza se debe alterar el umbral mínimo, es decir, se
eleva el listón del umbral mínimo (de modo que los sistemas que no hayan
alcanzado ese nuevo nivel dejan de ser considerados como democráticos).
En este sentido, por ejemplo, para la actual democracia española, a fin de
establecer un eficaz índice de su democraticidad, es más útil el criterio del
umbral comparativo. Al contrario, para el régimen chileno actual posee una
total relevancia el criterio del umbral mínimo, más que el comparativo. De
esta forma, según sea la realidad específica que se analiza, distinto será el
parámetro en la determinación del nivel de democratización
18 .
Ahora bien, en el caso específico de Chile, muy diferente al de otros
casos en Latinoamérica, se debe partir de una premisa fundamental: el orden
institucional heredado del régimen militar ha condicionado y limitado
la transición política hacia la democracia, cuyo legado autoritario ha sido
un lastre permanente en su desarrollo
19 .
y efectiva oportunidad de votar; y todos los votos deben contarse como iguales.
Alcanzar
una
comprensión ilustrada: dentro de límites razonables en lo relativo al tiempo,
todo miembro debe tener oportunidades iguales y efectivas para instruirse sobre las
políticas alternativas relevantes y sus consecuencias posibles.
Ejercitar el control final
sobre la agenda
: los miembros deben tener la oportunidad exclusiva de decidir cómo y,
si así lo eligen, qué asuntos deben ser incorporados a la agenda. De esta forma, el
proceso democrático exigido por los criterios precedentes no se cierra nunca. Las políticas
de la asociación están siempre abiertas a cambios introducidos por sus miembros,
si éstos así lo deciden.
Inclusión de los adultos: todos o, al menos, la mayoría de los
adultos que son residentes permanentes, deben tener los plenos derechos de ciudadanía
que están implícitos en los cuatro criterios anteriores. Antes del siglo XX este
criterio era inaceptable para la mayoría de los defensores de la democracia (vid.
La
democracia. Una guía para los ciudadanos
, op. cit., págs. 47 y 48).
17
Vid. Gurutz JÁUREGUI, La democracia en la encrucijada, op. cit., pág. 30.
18
Por ello, la columna vertebral de un modelo de democracia es lo que David
H
ELD denomina como “principio de justificación”, esto es, aquello que proporciona
un significado diferenciado de cómo se entiende la democracia (vid.
Modelos de democracia,
Alianza, Madrid, 1992).
19
Para reafirmar lo expresado, baste con citar las palabras del profesor español
Manuel A
LCANTARA: “la transición política chilena se articuló bajo unas características
muy diferentes a las de otros casos latinoamericanos, en el sentido de que el legado
autoritario impregnó la nueva institucionalidad democrática siendo un lastre permanente
en su desarrollo” (
Sistemas políticos de América Latina, vol. I, Tecnos, Madrid,
1999, pág. 130).
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Desde sus orígenes el Gobierno militar propició el establecimiento de
una verdadera revolución de tipo institucional en el país, cuyas estructuras
políticas, económicas y sociales se vieron profundamente alteradas. Citando
a Manuel García Pelayo, durante la ocupación del poder por los militares
resulta claro la existencia de un régimen tecnoautoritario: “Aquí –señala
este autor–, la ocupación del poder no sólo trata de hacer posible, sino
también de dinamizar activa y planificadamente el proceso de modernización
y de desarrollo, y no trata primordialmente de corregir abusos del sistema
establecido, sino de instaurar un nuevo sistema o, dicho de otro modo,
si bien nace en una coyuntura se orienta al establecimiento de una nueva
estructura”
20 . Esta circunstancia, igualmente, se fue plasmando en un proceso
caracterizado por una total falta de democracia en todas las estructuras
de los poderes públicos y sociales del país.
La falta de democracia imperante, como es fácil de prever, impregnó,
desde su origen, toda la institucionalidad que emergió del régimen autoritario.
Este “legado”, que no es sólo jurídico-institucional, sino también tiene
su expresión en una determinada forma de convivencia o cultura autoritaria,
ha limitado la capacidad de los Gobiernos democráticos de la transición
para transformar el orden institucional heredado
21 .
Sobre el particular cabe recordar que a partir del triunfo de la opción
no
en el plebiscito de 5 de octubre de 1988 se desencadenó la larga transición
chilena, que aún no ha finalizado. Este hecho trae como consecuencia principal
que la oposición de entonces se unificara en una táctica común de
enfrentamiento al régimen, lo que se vio coronado con el triunfo electoral
de Patricio Aylwin en las elecciones presidenciales de 1989.
En un principio, dada la debilidad política del régimen después del plebiscito
de 1988, se llegó a importantes consensos con la oposición, dentro
de los que se destaca la importante reforma constitucional de 1989. Sin
embargo, una vez que se constata la derrota en las presidenciales de ese año,
el régimen saliente intensificó la consolidación de enclaves autoritarios con
la finalidad de constreñir la acción del futuro Gobierno democrático
22 .
20
Burocracia y tecnocracia y otros escritos, en Obras Completas II, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1991, pág. 1.449.
21
Vid. Marcelo LASAGNA, Los límites de la democracia chilena, en Claves de razón
práctica
, Nº 90, Madrid, marzo de 1999, pág. 45.
22
El concepto de “enclaves autoritarios”, como uno de los elementos explicativos
de la transición chilena, fue introducido a ese análisis por Manuel Antonio G
ARRETON
(ibídem, pág. 46). Sobre este autor ver:
Hacia una nueva política. Estudios sobre las
democratizaciones
, Fondo de Cultura Económica, 1995; La posibilidad democrática en
Chile”,
en AAVV, Democracia contemporánea: Transición y Consolidación, págs, 177 -
190, Editorial Universidad Católica de Chile, Santiago, 1990.
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EMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN EN CHILE
La alta legitimidad del Gobierno que emerge con Patricio Aylwin a la
cabeza (55,18%) ayudó, sin lugar a dudas, a crear las condiciones necesarias
para los entendimientos con la oposición, especialmente debido a los enclaves
autoritarios, los cuales, aunque parezca un contrasentido, acentuaron el
carácter consensual de la transición chilena. De ahí que se calificara a este
período como “democracia de los acuerdos”.
Sin embargo, como bien indica Marcelo Lasagna, “la aceptación por parte
de la Concertación de la legitimidad de la Constitución de 1980 como parte de
la transición proveyó a las Fuerzas Armadas, la derecha política y al sector empresarial
de un conjunto de normas que fortalecieron su poder político. Ese
poder –prosigue– permitió a la nueva oposición retrasar, impedir o vetar las
iniciativas de políticas democratizadoras de los Gobiernos de Aylwin y Frei,
limitando con ello su autonomía”
23 . Frente a esta situación, por ejemplo, el
Gobierno de Aylwin tuvo más como prioridad lograr la estabilidad política, que
implementar muchas de las necesarias reformas en el ámbito constitucional,
legislativo y judicial que estaban presentes en el programa de la Concertación
24 .
Durante el Gobierno de Frei la situación no ha sido muy distinta, salvo la brecha
que se abrió durante la última parte de su mandato a raíz del
caso Pinochet.
En definitiva, la transición ha sido un producto de la negociación y la
aceptación de un conjunto de arreglos o pactos que, principalmente, definieron
las áreas vitales de interés para las élites (militares, políticos y empresarios)
25
. Estos acuerdos básicos entre las élites sobre las reglas del juego han
llevado a una democracia limitada, que, sin embargo, ha conducido a una
transición gradual y ordenada, pero muy lenta. Lo más destacado de todo
esto, y dentro del objeto de este estudio, es la clara restricción que todavía se
constata en la democracia chilena actual
26 .
23
Marcelo LASAGNA, Los límites de la democracia chilena, op. cit., págs. 48 y 49.
24
Ibídem, pág. 49.
25
Las teorías elitistas de la democracia, como bien es sabido, tienen entre sus más
destacados representantes a los autores italianos Vilfredo Pareto y Gaetano Mosca y al
autor alemán Robert Michels (creador de la célebre “ley de hierro de las oligarquías”).
Estos autores, que coinciden en Europa occidental con las tres primeras décadas del
siglo XX, plantean la versión más radical y tal vez la más básica de la negación de la
posibilidad de que algún sistema político consista en otra cosa que la dominación de
una minoría privilegiada sobre una mayoría pasiva (Vid. José Antonio DE G
ABRIEL
P
EREZ, La crítica elitista de la democracia, en AAVV, La democracia en sus textos, Alianza,
Madrid, 1998, págs. 199 y 200). Incluso Michels llega a la conclusión de que la
democracia no es posible; sin embargo -para este autor-, una “democracia” que necesariamente
incluya tendencias oligárquicas debe ser aceptada como el mal menor al que
se puede aspirar (Vid. Robert M
ICHELS, Los partidos políticos, 2 volúmenes, Amorrortu,
Buenos Aires, 1972).
26
Vid. Marcelo LASAGNA, Los límites de la democracia chilena, op. cit., pág. 50.
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Dentro de este contexto, se puede decir, como ya se ha adelantado, que
el umbral mínimo de democratización en Chile es deficitario, y cuya necesaria
profundización debe pasar por la superación de los múltiples enclaves
autoritarios existentes, que, como también se ha expresado, no son sólo
institucionales, sino también subjetivos (relacionados con la mentalidad y
cultura democrática de los miembros de la sociedad política chilena). Con
la finalidad de que, en última instancia, la democracia (real e ideal) se viva
en su integridad, es decir, tanto en el aspecto jurídico-institucional, como
en la cotidianidad del conjunto de la sociedad.
Dicho todo esto, se pasará a continuación al análisis de la democracia
como categoría jurídica, esto es, como principio legitimador del ordenamiento
jurídico, especialmente constitucional.
III
. LA CONSTITUCIÓN DEMOCRÁTICA COMO META U OBJETIVO PRIMORDIAL
El presente apartado comenzará su análisis planteando el siguiente interrogante:
¿basta con que la Constitución proclame, en su artículo 4º, que “Chile
es una república democrática”, para que ésta sea considerada, en consecuencia,
como una Carta verdaderamente democrática o normativa? Obviamente
la respuesta a esta duda es negativa.
Si bien es cierto que la Constitución es, ante todo, norma jurídica, toda
vez que la teoría de la Constitución no puede ser más que una teoría jurídica
27
. No hay que olvidar, asimismo, el significado
político de la Constitución,
esto es, como la más relevante expresión jurídica de un sistema político,
de modo que éste le da sentido a aquélla (y, a su vez, la Carta Fundamental
constituye la garantía jurídica del sistema político)
28 . Esta relación entre
lo político y lo jurídico que se plasma en la Constitución, trae como resultado
que la teoría jurídica, por sí sola, no basta para conocer dicha norma, es
decir, para comprender lo que tiene (y por qué) de singular en el ordenamiento
29
. Por esta razón, y más concretamente en el caso de la legitimidad
democrática de la Constitución, no basta una mera declaración de
democraticidad para transformar en normativa una Carta Fundamental;
sino que resulta imprescindible que establezca, como algo se ha adelantado,
un verdadero Estado constitucional-democrático, es decir, que su espíritu y
contenido material sean democráticos. De esta forma, la reflexión sobre el
27
Vid. Manuel ARAGON, Estudios de Derecho Constitucional, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998, pág. 86.
28
Vid. Ismael BUSTOS, Introducción al análisis de la Justicia Constitucional, en Anuario
de filosofía jurídica y social
, nº 7, 1989, pág. 193.
29
Vid. Manuel ARAGON, Estudios de Derecho Constitucional, op. cit., pág. 86.
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EMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN EN CHILE
contenido de la Constitución, además de ser una reflexión eminentemente
jurídica, no puede olvidar la trascendencia política, es decir, la pretensión
de legitimación que la Constitución encarna por esa vía
30 .
Por ello, la proclamación constitucional de que Chile es una “república
democrática”, no puede sino entenderse, desde su origen, como un intento
del constituyente autoritario por legitimar un determinado
orden de cosas
que no eran precisamente democráticas. Interpretación que también se puede
hacer extensiva, como principio legitimador “desde arriba”, a la actual situación
de democracia limitada existente.
Ahora bien, el pretendido carácter legitimador de la Carta de 1980 de
una determinada situación política más bien irreal, y el concepto de democracia
tutelada o de élite que refleja su propio contenido material, ha arrastrado
desde sus orígenes y hasta la actualidad un total alejamiento del principio
legitimador del pueblo (no obstante, claro está, su actual eficacia jurídica
y la aceptación tácita que se ha llevado a cabo de la misma durante este
período de transición). Razón por la cual, la falta de consenso constitucional,
hasta el día de hoy, es un elemento que late con toda fuerza a cada
instante en la vida política y jurídica chilena.
De ahí la necesidad de lograr la unión entre democracia y Constitución.
Donde la democracia –como expresión de la soberanía del pueblo como
categoría jurídica– juegue el rol que se requiere como principio legitimador
de una Constitución auténticamente democrática y no al revés, como ha
ocurrido hasta ahora en nuestro país. Donde a través de la actual Constitución,
cuyo contenido democrático se cuestiona, se ha pretendido democratizar
la situación de democracia limitada por ella misma generada; es decir,
se está frente a un verdadero círculo vicioso que no ha permitido avanzar
hacia una real democratización, lo que es ilógico e intolerable en el contexto
interno e internacional que vive Chile en la actualidad. Así, por ejemplo,
corroborando lo anterior, es particularmente relevante la reciente aprobación,
el 11 de septiembre de 2001, de la
Carta Democrática Interamericana
por parte de los Ministros de Relaciones Exteriores americanos (donde es
integrante nuestro país). Este nuevo instrumento está destinado a fortalecer
los mecanismos de la Organización de Estados Americanos (OEA) para
promover la democracia y defenderla de todo tipo de amenazas. La Carta
30
Ibídem, pág. 87. En el mismo sentido Jürgen HABERMAS indica lo siguiente: “La
idea de Estado de derecho exige que las decisiones colectivamente vinculantes del
poder estatal organizado a que el derecho a de recurrir para el cumplimiento de sus
propias funciones, no sólo se revistan a la forma de derecho, sino que a su vez se
legitimen
ateniéndose al derecho legítimamente establecido” (Facticidad y validez. Sobre
el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso
, Trotta,
Madrid, 1998, pág. 202. Lo que está destacado en cursiva es mío).
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Democrática (dividida en cinco capítulos cuyo eje central es la democracia
y su vinculación con los derechos humanos, el desarrollo integral y el combate
a la pobreza) orienta su objetivo principal al fortalecimiento y preservación
de la institucionalidad democrática, pues se eleva a ésta a la categoría
de
esencial para el desarrollo social, político y económico de los pueblos de
la Américas (art. 1º). Estableciendo que la ruptura del orden democrático o
su alteración, que afecte gravemente el orden democrático en un Estado
miembro, constituye “un obstáculo insuperable” para participar de su gobierno
en las diversas instancias de la OEA.
Para la doctrina general el consenso que se debe lograr a fin de generar una
auténtica Constitución democrática, necesariamente se debe circunscribir a
dos ámbitos del principio legitimador del pueblo: por una parte, la esfera
externa
, a partir de la cual se logre el concierto suficiente en torno a la forma
procedimental que origina la respectiva Carta Magna, que debe ser lo más
democrática posible (v. gr., una comisión constituyente pluralista que la genere
y el pueblo la ratifique, con todas las garantías del caso, mediante el correspondiente
acto plebiscitario); y, por la otra, la esfera interna, esto es, lo que la
propia Constitución dice acerca de su propia legitimidad de contenido, la
cual, inexorablemente, debe configurar un sólido consenso en torno a su Estado
de Derecho y a los valores superiores que rigen su orden fundamental.
Respecto al principio legitimador externo, pueden acontecer dos cosas.
En primer lugar –como es el caso de la Constitución chilena en vigor–, que
la Carta haya sido originada mediante un procedimiento no democrático,
en cuyo supuesto se adolece de una clara falta de legitimidad de origen; sin
perjuicio, como algo se ha adelantado, de que pretenda legitimar su ejercicio
–como igualmente acontece con nuestra Carta– mediante una eficacia
basada netamente en razones jurídico-formales y no políticas, logrando, por
ende, la consecuente aceptación tácita de ella. En segundo lugar, al contrario,
se puede dar también la situación de que una Constitución se haya
generado democráticamente pero que no ha establecido un Estado democrático,
en esta circunstancia puede tener en el principio democrático su
validez y eficacia, pero nunca su legitimidad, es decir, no sería exactamente
una Constitución democrática
31 .
En cuanto al principio legitimador interno, como señala Manuel Aragón,
“la legitimidad
de la Constitución es una legitimidad interna”, es decir, “se
desprende de la Constitución misma (...) atendiendo, principalmente, a su
propia legitimidad”
32 ; esto es, “como principio de congruencia entre la soberanía
del pueblo y el Estado democrátrico que el pueblo, a través de la
31
Vid. Manuel ARAGON, Constitución y democracia, op. cit., pág. 43.
32
Ibídem, pág. 43.
290 D
EMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN EN CHILE
Constitución, establece”.
33 Congruencia que, por partida doble, tampoco
existe en la Carta de Chile, ya que no ha sido generada por la soberanía del
pueblo, ni se ha establecido un verdadero Estado democrático en ella.
Frente al panorama que se ha descrito, difícil se presenta lograr una verdadera
coherencia, dentro de la Estructura Fundamental en vigor, entre democracia
y Constitución, con el objetivo primordial de obtener una Constitución
democrática para Chile. La actual Carta Política, como ha quedado demostrado
a lo largo del análisis, posee acentuadas –y casi insalvables– carencias
de legitimidad, tanto de origen como de contenido, que hacen verdaderamente
dificultoso el camino hacia una Carta democrática. Por ello se estima
que abordar esta problemática frente a la actual Constitución no resulta
nada fácil. Las soluciones pueden pasar, desde el establecimiento de una nueva
Carta Fundamental, fruto de la voluntad mayoritaria de todos los chilenos,
como consecuencia del ejercicio del poder constituyente originario, hasta
una sustancial reforma, producto del poder constituyente derivado, que
realmente refleje el principio legitimador del pueblo como categoría jurídica.
El realismo político y jurídico imperante, harían más viable la segunda
alternativa formulada. En cierto modo, algunos pasos ya se están dando en
este sentido. La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento
de la Cámara Alta recientemente ha emitido un Informe favorable
respecto a sendos proyectos que introducen diversas reformas a la Carta
Fundamental (Boletines Nºs 2526 - 07 y 2534 - 07, cuyo debate se realizará
en el Senado en el mes de noviembre), donde, en lo pertinente al tema de
estudio, se modifica la integración del Senado al establecer que todos sus
miembros serán elegidos por sufragio universal y se elimina tanto la institución
de los senadores designados como los vitalicios (a estos últimos se les
mantendrá la dignidad de ex Presidentes de la República); también se modifican
los artículos 6º y 90 de la Carta para terminar con el rol de garantes
de la institucionalidad que actualmente tienen las Fuerzas Armadas y confiar
a todos los órganos del Estado el orden institucional de la República; se
elimina las facultades del Consejo de Seguridad Nacional para designar senadores
y magistrados del Tribunal Constitucional; respecto a este último
Tribunal igualmente se aumenta a nueve su número de integrantes y se
modifica su forma de designación. Sin embargo no ha habido consenso
para modificar el sistema electoral binominal, cuestión de mucha trascendencia
pues está directamente relacionada con el número de senadores que
habrá y las circunscripciones por las cuales se elegirán, e igualmente se vincula
–el actual sistema electoral– con uno de los “enclaves” que más se cuestiona
su carácter democrático.
33
Ibídem, pág. 45.
K
AMEL CAZOR ALISTE 291
En todo caso, y no obstante lo anterior, se cree igualmente que el ejercicio
del poder constituyente derivado debería ir mucho más allá, ya que los
ámbitos pendientes para lograr un Carta democrática –y por ende establecer
un Estado democrático en ella– obligan, sin lugar a dudas, a avanzar en
las reformas que aborden igualmente la esfera material y dogmática de la
Constitución, esto es, principalmente los Capítulos primero (“Bases de la
institucionalidad”) y tercero (“Derechos y deberes constitucionales”). Cuya
plasmación debiera traducirse en acentuar, entre otras cosas y dentro del
objeto de este estudio, la democracia como principio fundamental del ordenamiento
constitucional.
Para fundamentar esta última proposición, baste los siguientes ejemplos.
Sustentar, como lo hace la Constitución en su artículo 1º, inciso 4º, la finalidad
del Estado chileno en la promoción del bien común, significa, entre
otras cosas, asumir el discurso antidemocrático del republicanismo antiguo
(bien común =
res publica), que es un discurso agotado; y con ello se quiere
decir que la sociedad moderna está muy lejos, es muy distinta, de la sociedad
que vio nacer el discurso republicano (en este sentido hay que recordar
que la idea de bien común es algo ligado esencialmente a la comunidad
política medieval y, más precisamente, a las ideas aristotélico-tomistas)
34 .
Por esta razón, los estamentos de la sociedad –donde surge la idea del bien
común– que debían lograr un equilibrio ya no existen, son indescifrables
dentro de la actual sociedad pluralista moderna (como lo es la sociedad
chilena), cuyos intereses son múltiples, fragmentados y altamente difusos.
35
De esta forma, el concepto de bien común entendido de esa forma es incompatible
en la actualidad con el principio democrático, cuya finalidad es
reflejar, ante todo, los valores de la libertad, igualdad y el pluralismo.
Del mismo modo, nuestra Carta Fundamental no consagra en su catálogo
de derechos la trascendental garantía de la tutela judicial efectiva. En
efecto, ¿se podría atacar de inconstitucional un proceso judicial que no ha
respetado las normas del debido proceso (por ejemplo que no haya respetado
una garantía esencial de orden procesal)? La respuesta debe ser necesariamente
negativa, pues este derecho a la tutela judicial efectiva, que la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional español
36 ha definido como el derecho
de todas las personas a tener acceso al sistema judicial y a obtener del
mismo una resolución fundada en Derecho, como asimismo el derecho a
34
Vid. Angel RIVERO, El discurso republicano, en AAVV, La democracia en sus textos,
op. cit., pág. 70.
35
Ibídem, pág. 70.
36
Vid. LOPEZ GUERRA, Luis y otros, Derecho Constitucional, Volumen I, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2000, págs. 337 - 338.
292 D
EMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN EN CHILE
no sufrir indefensión, esto es, a poder ejercer en el proceso todas las facultades
legal y constitucionalmente reconocidas
37 , no está consagrado en la
Constitución chilena.
IV
. CONCLUSIONES
Nuestras conclusiones son:
a) En la realidad constitucional chilena se plantea un claro divorcio entre
democracia y Constitución, donde la democracia, como categoría jurídica,
no ha jugado el rol que se requiere como principio legitimador, tanto externo
como interno. Circunstancia que aleja al actual marco constitucional de
uno de los presupuestos esenciales que deben fundamentar una Constitución
democrática.
b) El orden institucional heredado del régimen militar ha condicionado
y limitado la transición política hacia la democracia, cuyo “legado” autoritario
ha sido un lastre permanente en su desarrollo. De este modo, la transición
ha sido un producto de la negociación y la aceptación de un conjunto
de arreglos o pactos, que, principalmente, han definido las áreas vitales de
interés para las élites (políticos, militares y empresarios), partiendo de la
aceptación por parte de la Concertación de la eficacia jurídica de la Constitución
de 1980. Esta coyuntura, y dentro de lo que interesa en esta ponencia,
ha traído como resultado claras limitaciones en la democracia chilena,
cuyo paradigma máximo se encuentra representado en el alto déficit democrático
de la actual Carta Fundamental. Dentro de este contexto, se puede
decir que el umbral mínimo de democratización en Chile es deficitario, y
cuya necesaria profundización debe pasar por la superación de los múltiples
enclaves autoritarios existentes, que no son sólo jurídico-institucionales, sino
también tienen su expresión en una determinada forma de convivencia o
cultura autoritaria.
c) Respecto a la Constitución de 1980 (no obstante, claro está, su actual
eficacia jurídica y la aceptación tácita que se ha llevado a cabo de la misma
durante este período de transición), se hace absolutamente indispensable
que la democracia juegue el rol que se requiere como principio legitimador
37
El artículo 24 de la Constitución española indica lo siguiente: “1.Todas las personas
tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de
sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
2.
Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y
a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un
proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de
prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables
y a la presunción de inocencia”.
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AMEL CAZOR ALISTE 293
de una Constitución auténticamente normativa. Frente al panorama que se
ha descrito, difícil se presenta lograr una verdadera coherencia entre democracia
y Constitución en la actualidad. Sin embargo, las soluciones pueden
–y deben– pasar, a fin de lograr dicho objetivo, desde el establecimiento de
una nueva Carta Fundamental, fruto de la voluntad mayoritaria de todos
los chilenos (lo que es poco realista –pero no imposible– dentro del contexto
del Chile actual), hasta una sustancial reforma, que realmente refleje el
principio legitimador del pueblo como categoría jurídica (en este sentido, el
contenido de la misma debería irradiar la necesaria coherencia entre la soberanía
del pueblo y el Estado democrático que el pueblo, a través de la Constitución,
establece).
d) En fin, lo que se está proponiendo en la presente ponencia no es, ni
mucho menos, algo ilusorio o desfasado de la realidad, ya que con ello,
además de lograrse la necesaria consolidación de un Estado democráticoconstitucional
en el ámbito interno, también se quiere representar una nueva
perspectiva que permita a Chile enfrentar, con la mayor solidez posible,
los múltiples retos que depara esta nueva era de la globalización. Por cuanto
existe en la actualidad, la creciente tendencia en la esfera de las relaciones
internacionales a elevar el binomio democracia/derechos humanos a la categoría
de esenciales (v. gr., como ocurre con la reciente aprobación de la
Carta Democrática Interamericana e igualmente como acontece con las llamadas
“cláusulas democráticas”). Esta propensión, sin duda, encuentra al
sistema constitucional chileno en un muy mal pie. De ahí que fortalecer la
congruencia entre democracia y Constitución en Chile sea, más que nunca,
absolutamente indispensable en la hora actual. Por ello se concluirá citando
las acertadas palabras del profesor Gurutz Jáuregui sobre esta cuestión: “La
profundización de la democracia –señala este autor– pasa de modo imprescindible
por la necesidad de responder al reto no sólo de la globalización
económica, sino de la universalización entendida en su sentido más profundo,
y ello implica un cambio radical de los paradigmas en los que, hasta
ahora, se ha basado la teoría democrática. Y ese cambio –prosigue– no debe
limitarse a una mera adecuación de las instituciones, estructuras y procedimientos
sino que debe extenderse, también, a los propios valores y principios
democráticos”
38 .
38 La democracia planetaria, Nobel, Oviedo, 2000, pág. 24.
